田飞龙：党政融合成为政改新思路
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本文原载多维新闻网2018年3月25日。
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文章导读
而2012年十八大以来的五年改革，则显然有着不同的思路和操作，总体上表现为搁置“党政分离”，重启及探索法治模式下的“党政融合”。一时间，对于中国政改到底是否已经完全放弃“党政分离”以及新改革的取向是不是原来的“党政合一”，产生了诸多疑问、猜测、反感甚至抵制等复杂意见和情绪。
作者简介
田飞龙，北京航空航天大学高研院/法学院副教授，一国两制法律研究中心执行主任，法学博士。
党政关系是中国政治体制的主线，也是讨论政改议题的最关键部分。既往的几次机构改革大体是在行政体制范畴内围绕“大部制”展开，基本取向是“简政放权”。在政改层面，则有1980年代形成并短暂出现的“党政分离”路线，作为对毛泽东时代“党政合一”路线的拨乱反正。“党政分离”被1980年代以来的改革派普遍视为中国政改的共识与方向。
而2012年十八大以来的五年改革，则显然有着不同的思路和操作，总体上表现为搁置“党政分离”，重启及探索法治模式下的“党政融合”。一时间，对于中国政改到底是否已经完全放弃“党政分离”以及新改革的取向是不是原来的“党政合一”，产生了诸多疑问、猜测、反感甚至抵制等复杂意见和情绪。
2018年两会之后公布的《深化党和国家机构改革方案》对这一要害问题作出了清晰的回答：不是“党政分离”，不是“党政合一”，而是“党政融合”。这一政改新思路是对既往两极化实践的批判性综合，试图走向一种更高的超越性存在，以更负责任的党的领导与更具规则性的法治实现“党政依法融合”式的“党政共治”。
这一新思路，从中共治国理政的内部脉络来看，有着改革史中阶段性反思与调整的实践性特征。1980年代的改革，包括八二宪法的整体框架，有着一个非常显著的时代背景：
其一，对文革灾难的思想与制度反思，其结果是取消终身制、推行党政分离及逐步建立民主与法制；
其二，对西方现代性与全球化体系的重新认知及融入。“党政分离”由此成为1980年代改革派与进步知识分子的基本共识，成为中共十三大的政改主调。
然而，“党政分离”也包含着难以调和的内在矛盾，即如何在推行党政分离的过程中确保党的领导。因为“党政分离”的宪制操作思路基本上是沿着以“国家”中心的法制重构及其功能化分权展开的，其国家理论预设是国家的自主性与法治化。
但是，一旦将治国理政的主要职能按照“形式法治国”及“法理官僚制”的基本模式模仿西方进行搭建，党的领导就可能遭遇“虚位化”、“空心化”、“边缘化”之嫌。“党政分离”的彻底化就是虚权形式的“党主立宪”，这与中共在革命与建设中承担的民族复兴与人类和平发展的双重使命及其历史负担并不相称。
1980年代的“党政分离”在国际环境与冷战演变态势下也受到苏联晚期改革之“新思维”的影响，甚至受到美国主导之“和平演变”战略的影响。
当时的中国改革派及知识分子，开始大量阅读和接受西方现代性的规范知识以及产生对西方模式的内在推崇，于是产生了一种在文化上和政治上的激进主义，而提出超越当时中国政治与社会实际的改革思路及目标。随着苏东剧变及中国自身的政治斗争与裂变，“党政分离”的政改共识逐步破裂，但党政关系到底怎样安排一直没有确定的思路和答案。
1990年代以来，中共从巩固党的领导及承担内外双重使命的角度，开始逐步探索和重构一种不同于“党政分离”的政改路线：
其一，对最高领导人的“三位一体”制的探索逐步成熟定型，至2018年修宪终于实现制度封顶；
其二，强化党的权力部门对国家职能机关的对口领导与监督，形成了一系列工作惯例与制度化经验；
其三，地方党委书记兼任人大常委会主任，探索党对地方人大的具体领导方式与机制；
其四，2014年十八届四中全会提出党内法规体系作为中国法治体系组成部分，探索党规与国法的整合性法权与程序衔接安排；
其五，以更具实质性的“小组政治”制约部门化的“法理官僚制”，监督和控制行政，嵌入具体而实际的国家治理过程；
其六，十八大以来重新确认了党的全面领导，并将党的领导作为宪法上国体条款的核心要素，写入宪法总纲之中。此次机构改革方案将1990年代以来的诸多探索与经验加以凝练总结，从而真正具有了结构性政改的意义。
从具体改革内容来看，党政部门权力的依法融合是主要的制度原理，其中监察委成为整合党内纪委权力与国家监察权力的一场典范性宪制实验。许多人看不懂监察委改革的真正宪制意义。
这一改革存在着党建与国家法之双重层面的重大意义。
通常的观察局限于国家法层面，即通过宪法修改与监察立法，创设作为国家机构的监察委，置于人大制度之下，作为与“一府两院”的平行机构专责职务违法与职务犯罪案件调查与处理。法学界的争议一度集中于一个程序性问题，即到底是先修宪还是先立法，也有部门法学界追究监察程序是否符合刑事正当程序的问题。
这些法律技术层面的问题也很重要，它们涉及这一机构之合宪性、合法性以及与其他法律程序的规范衔接，影响到整个国家法治体系的内在一致性与融贯性。执政党适度回应了法学界的规范化诉求，通过先修宪及完善监察法草案而满足了“形式法治”的基本要求。但这只是国家法层面的故事。
真正要害的在于党建层面，即党的部门权力如何合法“植入”国家权力内部的法权秩序安排问题。在2018年机构改革方案中，“国家监察委员会”是作为第一部分“深化党中央机构改革”之第一条重点提出的，其中说明“组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称”。在其具体职责描述中更是将中央纪委职责悉数纳入。
这就造成了一种国家法学上的困难，即国家监察委员会到底是党的机构，还是国家机构。从法律形式上看，监察委属于《监察法》定义的国家机构，但从法律实质来看则属于纪委的一种“国家化”形式。尽管《监察法》规定了监察独立原则，但很难做到对合署办公之纪委的独立。
以国家监察委员会为改革先锋，机构改革方案还规定了一系列的党的部门与国家机关的权力与程序对接方案，比如中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作委员会以及各领导小组改制后的委员会，同时大大扩充了中央组织部、宣传部、统战部的管辖范围与职能。
这些改革共同构成了“党的领导”制度化、程序化、法治化的全貌，重构了党与政府的具体权力关系与法律关系。随着《监察法》的实施及监察委的具体运作，未来政改可能还会在其他的党内部门权力“国家化”上进行扩展和突破。
与党的机构循着“党的全面领导”获得更充分制度赋权相比，人大与政府机构则显示出一定的静止或瘦身态势。从人大机构来看，最大的看点是“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”，推进合宪性审查制度化，探索合宪性审查的中国模式。
但中国的合宪性审查属于人大监督权的一部分，依托宪法和立法法具体运作，主要工作限于对“法律草案”的合宪性审查和对“法规”的合宪性审查，以后者为重点。因此，这一模式不同于西方分权及政体论意义上的违宪审查或司法审查。
“宪法和法律委员会”承载着中国宪法监督与实施的具体推进责任，也是学界和民众多年期待与推动的一个有限但重要的进步。中国宪法需要牙齿，但必须是在中国宪法的牙床上长出来。
从国务院机构改革方案来看，继续循着“大部制”思路向下走，这符合依法行政及行政科学化需要，但由于“党的领导”更加全面地制度化及寻求对“行政主导”的吸纳、控制与整合，行政主导本身遭受一定的意义挫折，行政权在结构上遭到了限缩。
总之，整体的机构改革方案是落实十九大报告精神及适应新时代与新宪法体制的结果，是全面深化改革方案的一部分，幅度空前，触及根本。该方案基本放弃了“党政分离”路线，走向一种法治条件下的“党政融合”路线，从而大大超出了国内改革自由派及国际社会的惯常理解与预期，也在国内诸阶层间造成一定的思想迷惘与观念分歧。
如何重新凝聚有所失落的改革共识；
如何确保“党政融合”不实质滑向历史上的“党政合一”；
如何给出必要的制度空间以回应国内部分民众和精英对“民主法治”的合理预期和正当诉求，是新改革面临的重大挑战性问题。
改革不惧力度，但必须说清道明，必须有最必要的人民共识和精英共识。
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